朱星华

科学技术部成果与区域司调研员

众所周知，科技成果商业化是世界难题，不仅在于其投入大、周期长、风险高、成功的概率低、存在“死亡谷”等客观因素，也受制于科技成果所有权属、技术转移或成果转化收益分配机制等制度安排。对于中国而言，更有特定国情所包括的国有资产管理方式。

   促进技术转移或科技成果转化，亟需厘清认知，着力破解政策制度瓶颈，找准改革突破口，切入真正的堵点、痛点、盲点，畅通科技成果转化通道。

      
   一、有关政策问题分析

   作为探索职务科技成果产权激励的顶层改革举措，2020年2月，中央深改委第十二次会议审议通过了《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》（以下简称《试点实施方案》）。

   该方案对深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，进一步激发科研人员创新热情，促进科技成果转化具有重要指导意义。

   《试点实施方案》明确了关于赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，落实以增加知识价值为导向的分配政策，优化科技成果转化国有资产管理方式，强化科技成果转化全过程管理和服务等8项主要试点任务。

   为更好理解《试点实施方案》的政策含义，我们首先需要理清成果转化实践中三个最具代表性问题的认识：

  （1）科技成果的所有权转移给个人是否会更高效地促进科技成果转化和知识产权运用？

   以公认被视为解决公共研发成果商业化的成功法律制度《拜杜法案》为例，法案将美国联邦资助研究产生的专利的所有权赋予了大学，明确规定大学、非营利机构和企业享有联邦资助获得的科技成果知识产权。同时，考虑到大学的核心职能是教书育人和科学研究，法案鼓励大学以许可方式授权企业进行知识产权的商业化。

   通常，只有在大学选择放弃所有权的前提下，在协商的基础上，科研人员可以获得所有权。同时，法案还规定，当专利权人（大学或者科研人员）不采取有效措施运用科技成果，或基于公共利益的考虑，联邦政府有权责成专利权人让渡成果所有权。如上的管理方式是职务科技成果的典型管理模式，同时包含比较全面的情景分析，以及相对应的比较完善的风险规避措施。

   对于政府资助研发项目所产生的知识产权归属问题，日本的传统指导原则是政府保留其资助研发项目成果的专利权。1998年8月13日，日本颁布了《产业活力再生特别措施法》，规定大学等研究机构对其利用政府财政资助完成的科研成果拥有所有权，但政府拥有“介入权”，并可根据情况收回成果所有权。2003年7月，日本又制定《国立大学法人法》，将原有的国立研究机构院所改革为独立事业法人，使大学等研究机构的研究成果的归属更加清晰。

   德国以保护智力成果完成者的个人利益为总原则划分成果的知识产权归属。德国《雇员发明法》规定了“发明人原则”，即由发明人（自然人）申请并获得专利权。但修订后的《雇员发明法》从2002年2月7日起，废止了这项原则，其42条规定，对于职务科技成果，高等学校享有申请专利和使用的权利，即职务科技成果的所有权归属于高等学校，而发明人有分享成果使用收益的请求权。为激励发明人，加速高等学校科技成果的商业化，发明人有权请求获得成果转化收入的30%，其余大部分收入仍归高等学校所有，由高等学校将收入继续投资于研究创新。

   纵观发达国家将职务科技成果知识产权商业化的实践，鲜见将所有权赋予发明人的规定。这是因为科技成果商业化之所以成为世界难题，不仅在于其投入大、周期长、风险高、成功的概率低、存在“死亡谷”等客观特性，更在于其对创业（从业）者在资源组织、专业技能、创业动力、行业视野等方面有很高的要求。

   在专业化、市场化条件下，只存在特定领域和情况，发明人独自拥有职务科技成果所有权具备更高效地促进技术商业化的可能。这也更凸显了中央深改委审议通过的《试点实施方案》明确“试点单位与成果完成人（团队）成为共同所有权人”的试点任务表述，所反映的科学性和客观性。

  （2）科技成果转化工作的绩效只用技术交易表征是否反映真实情况？

   多年来我国学界或媒体在评价或度量成果转化绩效的时候，往往只运用“成果转化率”或“专利转化率”一项指标来反映，并多以国外转化率高从而得出国内成果转化绩效不佳的结论，这样脱离政策差异和客观条件，将专利转化数量与授权（或申请）专利数量的占比所得出的专利转化率的比较没有太多实际意义，容易造成以偏概全，甚至误导决策。

   一是转化率的概念将从科研到创新的复杂问题过于简单化，不能反映成果转化的质量，不同领域的科技成果，转化效益差异巨大。有的一项或一组专利转化可实现上亿元的技术交易额，而有的专利只有十万元级的水平。

   二是我国高校科研人员申请专利是放开申请，科研人员多为评职称、报奖励、满足科技计划验收条件而去申请专利，追求数量，往往授权量很大，但疏于对质量、贡献的考评，适合商业化、成熟度高的成果相对不足，进而导致科技成果供需对接成本高、难转化，且由于市场经济信用体系成熟度的原因，我国的技术交易更多采用的是技术转让或独家许可。

   国家知识产权局发布的《2020年中国专利调查报告》显示，2020年我国有效发明专利转化率为34.7%，其中，企业44.9%，高校3.8%，科研单位11.3%。据调查，位居2020年专利转让全国高校第一名的清华大学专利转化率不到9%，但2020年清华大学发明专利的授权量是3026项，按专利转化率计算的话，转化运用的专利达270余项。而美国高校申请专利一般先要进行披露评估，有商业和应用价值才准许申请，且一般按许可方式优先，因此往往授权的专利对外许可比例高。

   2020年美国大学技术经理人协会（autm）调查197家所属成员高校的技术转移情况统计分析显示，全年共披露发明2.71万项，申请专利的有1.77万项，而最终获得专利授权的为0.87万项，全年共计对外许可专利1万项（许可数大于授权数，表明相当数量的专利不是独家许可），平均每所大学获得专利授权大约44项。也就是说，按百分百的转化率来计算，绝对数只是清华转化运用数量的六分之一。

   三是从技术要素市场流通的视角去审视科技成果转化生态，只用显性的技术交易行为难以反映我国科技成果转化工作的主流形式。“十三五”时期，全国技术合同成交总额9.32万亿元，其中技术转让合同，即技术交易或买卖合同只占总量的9.8%，其余90.2%是委托开发、合作研发、技术服务和技术咨询，也就是产学研的技术合作才是最符合我国国情的技术要素流通方式，是成果转化的主流形式。

   对比分析美国autm年报和我国教育部科技统计报告的2018年数据，美国autm成员的193所大学科研投入是我国113所211及省部共建高校的4倍，但来自企业的横向科研经费（折合人民币336亿元）却少于我国113所高校（360亿元），且其每个发明披露的平均研发成本为306.7万美元（相当于2050万元人民币，2020年数据），远高于我国有效发明专利的平均研发成本134.6万元（2020年数据）。这说明在技术转移和成果转化方面，我国高校与产业界的合作更加密切，有着不错的研发投入绩效。也从另一个角度说明，脱离客观条件，单纯比较所谓的成果转化率，并无实际意义。

  （3）国有资产管理要求是不是影响科技成果转化的突出问题？

   我们先对比《拜杜法案》在实施前所存在最大的争议来引入对这个问题的现实思考，即公共财政资助的研发与私人获利的关系：按《拜杜法案》的要求，公共财政资助形成的研发成果成为私人部门获利的载体，且纳税人实际相当于缴纳了双层税负。尽管这个理论困境没有得到足够的理论解释，但《拜杜法案》依然在美国以压倒性优势获得通过，原因在于实践证明，公共财政资助形成的研发成果如果不进行商业化应用，才是公共财政的最大损失，科技成果商业化后创造的就业和税收，不仅使私人部门获利，更对经济发展尤为重要。

   而国有资产管理的要求实践中确实对科技成果的有效转化造成两方面的不良效应：

   一是效率低下。根据“谁投资、谁受益”的原则，公共财政资助形成的科技成果，如果进行商业化应用，则其收益应属国有资产，但科技成果类国有资产与一般经营性固定资产不同，它们在没有实现商业化应用以前，并不具备实际价值。由于科技成果的商业化存在巨大的不确定性，为了国有资产的保值增值所需要的价值评估，往往会使程序复杂且增加成本从而造成科技成果转化的效率低下，这颇有“舍本逐末”的意思。

   二是负激励。我国目前的政策规定事实上对财政投入形成的科技成果，如果不转化、不应用，各利益相关方反而都没有责任，而一旦商业化应用，对应评估价值，就可能出现国有资产的流失，财政部门就有了监管责任，相关各方也要承担对应的责任，而这种责任就会“对冲”掉我们为了鼓励成果转化所制定的激励政策。

   因此，国有资产管理要求确实对成果转化造成了隐形障碍，有必要将科技成果等无形资产区别对待，应尊重客观实际，按其属性与规律制定相匹配的管理制度。建议加快开展职务科技成果管理模式创新，对科技成果作价投资形成的国有股权实行差异化管理。同时，借鉴国外通行做法，项目承担方去管理、约束、服务转化过程的有关事项，从“重过程”转向“重结果”，通过市场化制度来规范。

   二、赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点的有关情况

按照中央深改委任务部署，科技部牵头9部门启动赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点工作。试点启动以来，40家试点单位积极推进赋权成果的转化实施，制定既统一又符合各自实际的工作方案，取得如下进展：

   一是形成多职能部门协同的分级管理体系。如上海交通大学成立科技成果转化领导小组，形成校长、党委书记主持工作，国资、人事、财务、科研等职能部门参与其中的管理体系。

   二是对不同科技成果实行差异化管理方式。如复旦大学对不同的成果实行差异化管理方式，规定对于重大科技成果，学校参与公司的管理和运营，获得股权的30%，发明人团队获得股权的70%；对于非重大科技成果，学校赋予科研人员独占的长期使用权，可以作价投资，形成的股份全部由发明人团队持有，学校不参与股份和公司运营，最后学校获得股权收益的30%。

   三是对推进符合科技成果转化特征的国资管理机制进行渐进性变革。通过在科技成果转化前以形态管理代替国资管理，明确赋权无需做科技成果的评估备案，免除了赋权中的国资评估等程序，提高了赋权的效率。

   四是形成详细风险管控和科研诚信实施细则。如广东工业大学修订本校成果转化管理办法，研究制定风险管控和科研诚信实施细则。其中风险管控实施细则规定了8种风险类别，3种管理原则，细化了3级风险级别及其管控策略；科研诚信实施细则明确了6种科研不端行为，及其管控监督手段和需要承担的责任。

   三、关于进一步深化科技成果转化工作的思考

   在赋权试点推进的工作中，我们了解到，大多数科研人员要求赋权的意愿并不强烈，原因大体如下：

   一是很多科技成果完成周期长、成果署名人较多，人员流动较大，导致实际操作中确权存在困难，反而延误转化时机。

   二是科研人员依据《促进科技成果转化法》制定的现有程序办理成果转化操作清晰，而赋权工作并不会明显简化现有成果转化流程。

   三是对于科技成果转化，原本科研人员只需关注科研本身和转化收益的分配获得，但拥有所有权后反而要付出额外精力关心市场化运营，市场化的责权利统一并非每个科研人员都可以得心应手。

   纵观各国的技术商业化实践，普遍要求高校院所等项目承担单位制定与之相匹配的内部收益分配制度。通常考虑项目承担单位、所在院系（科室），以及项目发明人之间的责权利对等，并将一部分资金预留用于项目的长期开发上，强调创新的外部性对经济发展的长期影响。相对而言，我国各级政府制定的相关政策大多过度强调保障发明人利益，对建立健全项目承担单位内部利益分配机制考虑较少。

   我们认为，简单把利益分配理解为全面倾向科研人员的导向，无异于矮化科学家精神，物化和曲解新发展格局下共同富裕的实现要义，并不利于科技创新的长期可持续发展。事实上，对于职务科技成果转化而言，除了物质利益的保障，我们也应注重鼓励和引导科研人员弘扬科学家精神，主动肩负历史责任，把个人的科学研究自觉融入到国家战略需求、经济社会发展全局和国家安全等重大领域，才是立足长远需要解决的根本问题。

   通过调研和理论分析，我们体会，为促进财政资金支持形成科技成果的转化运用，我们要尊重创新规律、坚持改革创新，一是提高和更新对国有资产管理的认识，财政资金形成的科技成果和知识产权应制定特殊的国有资产管理办法。

   二是明确职务科技成果所有权赋予自然人的条件，实践来看，除了知识产权权属清晰、应用前景明朗、对接单位明确、科研人员转化意愿强烈等条件外，对于单位在一定时间内没有转化实施的，或是对于单位决定不申请专利的职务科技成果，不涉及公有性、无知识产权风险，可以将职务科技成果所有权或长期使用权赋予给科技成果发明人（团队）。

   三是当前政策重点应将发展与高校院所等科研机构联系紧密的专业化技术转移机构或知识产权运营机构作为重要抓手，引导专业化机构与创投类耐心资本相融合，加强投资与孵化协同，畅通科技成果转化通道，建立技术转移服务业态，才是高效技术要素市场和健康科技成果转化生态形成的关键。